关于失信联合惩戒视野下社会组织信用监管制度的构建

  2016 年3 月,中华** 文化研究会(全国性社会团体)因“违反财产报告制度;其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的失信行为,被北京市海淀区人民法院认定为失信被执行人,经查询最高人民法院失信被执行人名单库,该组织已有3 次被法院列为失信被执行人的记录。依据最高人民法院的有关规定,该研究会及相关责任人将因此失信行为被依法予以一定惩戒。从对社会组织信用的行政监管角度看,社会组织登记管理机关目前尚未出台信用监管方面的统一措施和规定,可以说,在社会组织信用记录及失信惩戒问题上,司法部门比行政部门先行一步。社会组织作为重要的社会组成部门,其信用体系建设是整个社会信用体系的重要组成部分,在当前社会信用体系建设迅速推进的大环境内,在失信联合惩戒的视野之下,在社会组织登记管理体制及法制环境变迁的过程中,研究社会组织的信用监管制度、以此推动社会组织诚信自律正当其时。
  在现代社会中,信用的社会价值逐渐显现,其直接关系到社会主体的生存和发展,良好的信用秩序对市场经济、对整个社会而言极为重要。基于维护社会信用秩序、引导社会诚信自律考虑,信用监管应运而生。信用监管是政府为了维护社会信用秩序,依据相关法律法规,对社会主体的行为或者运行状态进行信用评价,并对信用评价进行监督、规范、控制和调节等一系列活动的总称,是政府公权力对个体私权利的介入和引导。博登海默曾指出,法律旨在创设一种正义的社会秩序,因此,信用监管制度的构建应遵循信用权利化、监管制度化的原则,以此创设诚实守信、规范运行的社会信用秩序。从管理学的角度来看,信用监管是一个复合概念,至少包括两类行为:一是信用记录,政府对社会主体的信用信息进行采集, 对其良好信誉或失信行为进行记录和标识,信用记录仅是社会主体信用情况的客观反映,政府并不对其权利义务进行干预或处分, 可以视为一种事实行为;二是信用记录的应用,包括守信激励和失信惩戒。政府基于社会主体的信用记录,对其良好信用施行一定激励措施(如授予荣誉称号),对失信行为予以惩处(如信用降级或资格限制、准入限制等)。信用监管可将主体各个行为所产生的信用信息“点”通过大数据组合到一起,累加为该主体的信用“线”,再通过信用的连带效应,产生多领域相叠加的“面”效果,从而产生信用监管的“蝴蝶效应”,使失信者一处失信处处受限。
  一、失信联合惩戒的制度渊源
  推进社会信用体系建设、提高诚信意识、提高信用水平,重在失信惩戒。对社会主体进行信用监督和失信惩戒需要全社会共同参与、综合治理,单独依靠某一部门无法实现, 必须建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制,在信用信息共享的基础上,将原来的一个部门在一个领域对失信当事人实施惩戒, 变为现在的多个部门在多个领域对失信当事人共同实施惩戒。近年来,我国在失信联合惩戒方面出台了一系列政策文件:2007年3 月,国务院办公厅出台了《关于社会信用体系建设的若干意见》,提出要建立失信行为联合惩戒机制;2007年4 月, 国务院指令由国家发改委和人民银行牵头,建立了国务院社会信用体系建设部际联席会议制度;2011年7 月,中共中央、国务院出台了《关于加强和创新社会管理的意见》,提出要建立健全社会诚信制度,并要求制定社会信用管理法律法规。2013 年国家发展改革委、人民银行、中央编办下发了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》, 要求各地及各信用监管有关部门在行政管理事项中使用信用记录和信用报告;国务院2014 年印发了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020 年)》,2016 年印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。上述政策均是对社会信用体系建设及失信联合惩戒进行的顶层设计和宏观部署;同时,各部门也联合签署了多个领域内的失信联合惩戒备忘录,初步构建了失信联合惩戒机制。当前的联合惩戒机制大致可以分为两类,一类是以法院为主导的,对失信被执行人实施的联合惩戒;一类是以行政机关为主导的,对失信行政监管对象实施的联合惩戒。
  (一)以法院为主导的失信联合惩戒措施
  人民法院通过执法办案形成的被执行人失信信息具有极高的权威性, 是社会信用信息中非常重要的组成部分。近年来,法院积极运用执行案件信息,对失信被执行人进行信用惩戒。2010 年,最高人民法院出台了《关于限制被执行人高消费的若干规定》,对失信被执行人从事高消费行为进行限制, 开启了对失信被执行人的信用惩戒之路。2013 年7 月,最高人民法院发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,正式建立失信被执行人名单制度, 既通过全国统一的失信被执行人名单库在互联网上向社会进行公布,各地法院也通过公告栏、报纸、广播、电视、网络、新闻发布会等方式向社会公布;同时,法院还把失信信息数据向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等,进行“点对点”通报,对失信被执行人在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面进行限制或禁止。2014 年3 月,最高人民法院、中国银监会等8个部门共同签署了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》,就限制失信被执行人高消费行为和采取其他信用惩戒措施达成一致意见,失信人员将会被限制出境、限制高消费、乘飞机、贷款、办信用卡、以及不得担任企业的法定代表人及高管等, 拉开了第一轮联合惩戒失信被执行人的序幕。
  2016 年1 月,国家发展改革委、最高人民法院等44个部门联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,在从事特定行业或项目、获取政府支持或补贴、准入和任职资格、荣誉和授信、特殊市场交易、高消费、以及出境等方面对失信被执行人进行限制或禁止。相比上一个备忘录,形成了更多部门、多行业、多领域、多手段的联合惩戒网络,大大增加了被执行人的失信成本。联合惩戒备忘录的签署,取得了良好的法律效果和社会效果,据统计,截至2016 年8 月底,共限制失信被执行人乘坐列车155 万余次; 乘坐飞机470 万余次;全国各级工商、市场监管部门依法限制失信被执行人担任法定代表人、董事、监事等共计66954 人次。
  2016 年9 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》, 该文件是目前针对失信被执行人惩戒措施最全、涉及领域最广的联合惩戒失信方面的指导性文件。该文件围绕建立健全联合惩戒机制,规定了11 类多达100 余项联合惩戒措施,包括:对失信被执行人入党及担任公职方面的限制;特定行业准入资格限制;荣誉和授信限制;特殊市场交易限制;政府支持或补贴方面限制;从事特定行业或项目的限制;高消费限制;出境限制;加强日常监管检查;加大刑事惩戒力度;鼓励其他方面的限制。可以看出,失信惩戒的领域进一步拓宽,而且规定的各项惩戒措施的落实途径明确具体, 极具实操性,同时要求各负有信息共享、联合惩戒职责的部门要抓紧制定实施细则,确定责任部门,明确时间表、路线图,确保各项措施2016 年年底前落实到位。
  (二)以行政机关为主导的失信联合惩戒
  行政机关基于行政管理的公权力,有权对监管对象依法进行信用惩戒。经梳理可发现,当前行政机关所实施的信用惩戒机制主要集中于商事领域和纳税管理。
  1.商事领域。2015 年9 月,发展改革委、工商总局等38 个部门联合签署了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,对存在侵犯消费者合法权益、制假售假、未履行信息公示义务等违法行为, 被各级工商行政管理、市场监督管理部门吊销营业执照、列入经营异常名录或严重违法失信企业名单,并在企业信用信息公示系统上予以公示的企业及其法定代表人(负责人),以及根据相关法律法规规定对企业严重违法行为负有责任的企业法人和自然人股东、其他相关人员进行协同监管和联合惩戒。备忘录提出的联合惩戒措施可以分为两大类:一类是工商部门根据其他行业主管部门提供的本领域内失信当事人信息,采取市场准入和任职资格限制,责令当事人限期办理变更、注销登记或吊销营业执照等惩戒措施;另一类是工商部门以外的其他签署部门根据工商部门提供的失信信息,依法在本领域内对其经营活动采取的联合惩戒措施。2015 年12 月,发展改革委、证监会等22 个部门签署了《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》, 就违法失信的上市公司及相关机构和人员实施联合惩戒措施进行了规定。此外,为了加大环境保护力度,国家发展改革委、人民银行等31 家单位于2016 年7 月专项签署了《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》, 对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒措施进行了规定。
  2.纳税管理。2014 年12 月,发展改革委、税务总局等21 家单位联合签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》;在实施失信联合惩戒的同时,国家发展改革委和税务总局等29 家单位于2016 年7 月签署了《关于对纳税信用A 级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》,对纳税信用良好记录的纳税人实施联合激励。
  目前来看,联合惩戒措施的实施,对我国社会诚信建设起到了极大的推动作用, 社会信用状况明显得到改善; 但是也应该看到, 联合惩戒工作是一项系统工程,需要整体推进,任何一个方面有短板就会出现“木桶效应”,影响联合惩戒机制整体效果的发挥。客观的说,失信联合惩戒还有以下需要完善的地方:一方面,惩戒领域范围需要进一步拓展, 有些部门的失信惩戒措施尚未建立, 导致失信联合惩戒机制在监管对象上有缺失, 如目前对社会组织尚无全国统一的信用监管手段和具体的失信惩戒措施;另一方面,联合惩戒机制的系统性、协同性、规范性还有待进一步提升,联合惩戒工作的常态化运行也有待于健全; 惩戒措施的具体实现方式也要进一步完善。
  二、社会组织信用监管的现状梳理
  社会组织作为社会的第三部门, 是公益使命和志愿精神的重要承载者, 其信用体系建设是整个社会信用体系的重要组成部分。但是与同作为社会部门的企业相比,社会组织的信用监管刚刚提上议事日程,尚属新事物,目前还没有全国范围内统一的信用监管制度,关于社会组织信用监管的法律法规也不健全。2013年, 将社会组织纳入国家社会信用体系建设的工作开始起步,在社会信用体系建设的大环境下,一些地方的民政部门开始对社会组织信用监管模式进行探索。
  (一)当前社会组织信用监管的法律依据
  目前, 尚无关于社会组织信用监管的专项立法规定, 社会组织信用监管规定主要散见于相关法律或政策文件中。一是《慈善法》对慈善组织的信用记录制度提出了要求,第95 条规定:“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度, 并向社会公布”。二是在2016 年下发的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出要对社会组织实行信用监管, 一方面要求民政部门建立社会组织“异常名录”和“黑名单”,加强与有关部门的协调联动,将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩;同时,要建立发起人和负责人的不良行为记录档案,强化过错责任追究。此外, 在国家一些综合性文件中也有加强社会组织诚信建设的要求和表述,如《社会信用体系建设规划纲要》(2014—2020 年) 中对社会组织诚信建设的目标和要求进行了规定。
  作为社会组织行政管理依据的3 部现行条例中并未涉及信用监管的内容, 但通过公布的3 部条例的修订征求意见稿可以看出, 修订稿中均增加了信用监管的规定。如《社会团体登记管理条例》(修订草案征求意见稿)中,一方面在“监督管理”部分规定,登记管理机关应当建立社会团体及其负责人等的信用记录制度(第49 条);同时,在“法律责任”部分也规定了异常名录制度及相应的失信惩戒措施:“社会团体未按规定履行信息公开义务的, 登记管理机关可以将其列入异常名录,并通过统一的信息平台向社会公示,督促其履行信息公开义务。社会团体连续2 年未依法履行年度报告义务的,由登记管理机关吊销法人登记证书。社会团体被列入异常名录的, 有关部门依法取消其享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务的资格”(第55 条)。《基金会管理条例》和《社会服务机构登记管理条例》的当前修订草案征求意见稿中也对信用监管作出了相应要求。
  (二)地方民政部门信用监管的实践探索
  目前,社会组织信用监管尚未在全国层面开展,但部分地方已经开始探索实施。据不完全统计,北京、上海、浙江、四川、深圳、广州等地均出台了有关社会组织信用监管方面的规定, 概括起来地方的探索大致可分为宏观、中观、微观三种做法。
  一类是着眼于从宏观层面上构建社会组织的信用监管体系,将社会组织的基本信息、良好信息、失信信息等所有涉及信用的有关信息进行汇集和整合, 对社会组织信用信息统一进行监管(如北京、上海、浙江)。此种做法是关于社会组织信用监管的整体设计, 有利于信用信息的整合和应用,可有效地避免信息碎片化,也便于下一步部门间的信息共享; 但此种做法工作量比较大,对信息化程度的要求也最高。
  一类是着眼于从中观层面上加大对失信行为的惩戒力度,从建立健全异常名录和黑名单制度的角度,将社会组织的所有违法失信行为进行梳理和汇总, 从而对失信社会组织进行重点监管(如深圳、四川)。此种做法契合了国家关于加大事中事后监管力度的要求,可以较为快速有效地解决放管结合的问题; 但此种做法仅是建立社会组织信用的负面清单, 并未完全涵盖社会组织的所有信用信息。
  还有一类是类似工商部门,着眼于规范社会组织信息公示行为这一微观角度,仅将不依法进行信息公示的社会组织纳入异常名录进行监管(如广州)。此种做法较上述两种,需要工作人员判断的情形最少,便于操作,有利于快速实现;但列入异常名录的情形仅限于信息公示违法行为,无法全面实现失信惩戒的信用监管要求。三、社会组织信用监管存在的问题以及完善建议
  (一)存在问题
  1.法律依据不充分。企业的信用监管是以国务院行政法规《企业信息公示暂行条例》以及6 个配套的部门规章为法律依据的,《企业信息公示暂行条例》对失信企业设置了异常经营名录和严重违法失信名单的“双阶梯”的信用记录方式,并明确对失信企业实行企业+法定代表人和负责人“双惩戒”的失信惩戒措施。相比之下,当前社会组织信用监管尚存在法律依据不足的问题。一方面,《慈善法》只是从正向规则的角度规定了应当建立慈善组织及负责人的信用记录制度, 并未在法律责任部分对失信惩戒措施进行规定;而且《慈善法》的适用范围仅限于慈善组织,并未涵盖所有社会组织。另一方面,虽然中央文件指出要建立“异常名录”和“黑名单”制度,但政策文件能否单独作为信用监管的直接依据,还有待商榷。此外,从新修订的3 部条例征求意见稿来看, 对信用监管的规定亦不够充分。信用惩戒的实施,不论是信用降级(类似于申诫罚)还是资格资质的限定(类似于资格罚),都涉及到相对人的权利义务,尤其是对相对人资格资质的限定,属于较严重的处理措施,必须有相应位阶的法律规定或授权。
  2.各地信用监管的标准不统一。因为全国统一的社会组织信用监管制尚未建立, 专项的信用监管规定也尚未出台, 各地在实践中对监管内容和监管标准的把握难免不统一。企业的信用监管是以信息公示为着眼点的,而从地方实践来看,社会组织信用记录的内容有的宽泛,有的局限;在信用惩戒方面,也因为所对应的信用记录内容不一致,各地的惩戒措施也不统一。
  3.当前部门联合惩戒的实现条件不成熟。失信联合惩戒有赖于信用监管制度化建设的完善和信用平台信息化建设的实现。企业失信联合惩戒的实现,首先是其登记管理机关(工商部门)有完整的信用监管制度为法律依据;其次是有“全国一张网”的国家企业信用信息公示系统为技术支撑;第三,通过联席会议制度或者签署联合惩戒备忘录的形式, 实现了部门间对失信企业的协同监管和联合惩戒。而社会组织的信用监管,由于起步较晚,在制度建设方面尚不够充分,信息化建设也不够完善,因此在当前条件下,尚不具备实现部门联合惩戒的成熟条件, 即使是法院系统将社会组织纳入到失信被执行人的惩戒范畴, 亦无法实现司法机关与行政监管部门对失信社会组织的联合惩戒。
  (二)完善建议
  作为经济社会的两大部门, 社会组织信用监管制度与企业有异曲同工之处,因此,在社会组织信用监管制度的构建过程中,可以采企业监管之石,琢社会组织监管之玉。商事制度改革的一个重要特征,便是由以资本监管为重心的前端控制模式过渡到以信息公示为重心的后端监管模式。改革一方面要求简政放权、激发市场活力和经济发展内在动力,同时强调“宽进严管”,坚持投资兴业与交易安全并重。从商事制度改革效果来看,信用监管具有全局性促进作用,完善了交易风险的预警机制,创新了交易安全的长效保护机制,发挥了社会监督的作用,加大了事中事后监管力度,通过“信用监管+联合惩戒+社会监督”的方式,有效改善了企业的信用状态。在简政放权、加大事中事后监管的改革要求下,创新监管方式、采用信用监管、进行失信联合惩戒是行政管理的大势所趋,也是社会组织登记管理机关当前面临的一项重要课题。笔者认为,可以在借鉴企业信用监管的经验的基础上, 从以下几方面构建社会组织信用监管的基本框架。
  1.完善监管的法律依据。法律依据是行政机关行驶行政权力的重要前提,也是行政权力在法治轨道上运行的重要约束。当前,民政部门正在制定信用监管的相关政策,力推对社会组织实行信用监管,从依法行政角度考虑,为避免法律依据不足、自我赋权的风险,建议在3部条例的修订过程中,除规定信用记录制度外,在法律责任部分进一步完善信用惩戒方面的规定:一方面将组织信用与有关个人信用相关联,规定对组织和对相关责任人的双惩戒制度;另一方面,对不同情节的违法行为设定不同层级的信用惩戒措施,如,对轻微违法违规行为设置“异常名录”,对严重违法行为设置“黑名单”制度。
  2.实行信用反向评价制度。完整的信用监管体系从理论上应该既包括正面评价(良好信用评价),又包括反向评价(失信评价)。笔者建议,对社会组织的信用监管应施行信用反向评价制度,仅对其失信行为予以惩戒,而将正面评价的功能交于社会。这是因为,一方面,政府的职能在于维护正常的社会秩序,要起到“兜底”和维护底线的监管作用,因此,对社会组织的失信行为,必须依法予以惩戒;从另一个角度来说,若由政府对社会组织的良好信用进行监管和公告,可能会有误导公众之嫌。信用正面评价是某一主体在某一领域内过往行为表现的良好评价,但若由政府部门来认定并公告,便意味着政府用其公信力对社会组织的良好信誉进行了认定和担保, 该评价便无形中带上了“铁帽子”的色彩,对公众可能起到“一好遮百丑”的误导作用,甚至基于信息不对称,可能导致政府片面地为社会组织进行了信用背书。因此,建议集中政府的有限力量和资源,以失信惩戒为切入点,建立社会组织“异常活动名录”和“黑名单”制度,对失信社会组织进行约束和惩戒,而将对社会组织的良好评价功能留给社会和市场。
  3.完善失信惩戒的内容。信用状况是对某一主体在一段时间内行为结果的全维度综合记录和评价,是多个行为“点” 评价的集合。若仅以某个行为或某类行为为判定标准,难免会有以偏概全的问题。此外,就社会组织的信用管理制度而言,由于社会组织具有不同于商事主体的非营利性、志愿性、公益性和复杂性,公众对其信用监管的期待更高,政府承担的监管责任也更重,笔者建议,可以在借鉴工商部门信用监管经验的基础上进一步完善,除将社会组织的信息公开行为纳入信用评价体系之外,还应将社会组织的资金、活动、章程履行等情况一并纳入信用管理,对其所有违法违规行为均列为失信行为予以记录,通过多“点”采集社会组织的信用信息, 并将所有信息进行关联和整合,以便于社会对该组织的客观、准确判断。在采集上述基本信息的基础上, 民政部门还应进一步梳理社会组织在财政、税务、外事、人力资源服务等方面的失信“热点”,坚持问题导向,逐步扩大和完善失信惩戒的内容,渐进式实现与其他部门的横向资源共享、协调联动。
  4.打造上下联动的大数据系统。目前已经着手社会组织信用监管的北京、上海、浙江、四川、深圳、广州等地,无论在监管理念、内容采集,还是共享范围、联动机制等方面均各有特色, 为全国社会组织的信用监管提供了参考范式及经验;但是,由于标准不统一,内容不完善,也为信息的碎片化、不共融和地域孤立埋下了隐患。建议国家层面尽快出台相应的办法,以建立全国社会组织法人库为契机, 打造上下联动的社会组织信用监管平台,在规定基本数据和最低标准的基础上,鼓励地方创新实践,以规定动作+自选动作的方式,推动大数据时代社会组织信用监管统一平台的形成。

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